Quelles conséquences pour l’île et qu’attendre de l’administration Trump ?
À Cuba, en 2017, près de 70% de la population était née sous l’embargo américain mis en place sur l’île. Ce dernier se définit comme ‘’l’interdiction frappant les exportations à destination d’un ou plusieurs États’’. Plus largement, cette privation s’accompagne d’autres sanctions émises dans un but politique ou diplomatique. Dans le cas de Cuba, l’embargo imposé par les États-Unis depuis les années 1960 est toujours en place, malgré une brève période d’assouplissement lors des mandats de B. Obama. Le 30 octobre 2024, par le biais du projet de résolution A/79/L.6, 187 pays de l'Assemblée générale de l’ONU exhortaient une nouvelle fois les États-Unis à mettre fin à l'embargo économique imposé à Cuba, à l'exception d'Israël.
Ainsi, nous pouvons nous demander : pourquoi ce blocus n’est-il toujours pas levé ? Quelles conséquences ces sanctions ont-elles eu sur l’île et sa population ? Qu’attendre de la politique étrangère de l’administration Trump pour son second mandat ?
Pour y répondre, le CEDIRE revient sur l’impact de l’embargo sur l’île au fil des décennies. Au cours du XXème siècle jusqu’à 2008, nous évoquerons la manière dont les sanctions américaines ont impacté l’économie cubaine. Puis, de 2009 à 2024, nous verrons comment le blocus a été assoupli ou renforcé selon les administrations américaines au pouvoir, de B. Obama à J. Biden, en passant par D. Trump. Enfin, nous verrons comment le second mandat de D. Trump sera celui d’une politique étrangère particulièrement stricte vis-à-vis de Cuba.
1. 1960-2008 : un demi-siècle de sanctions contre Cuba
Contexte pré-révolutionnaire des relations américano-cubaines
Située au sein du bassin caribéen et à environ 140km de la Floride, Cuba a longtemps été l’objet de convoitises de la part des États-Unis. Dès 1805, alors que l’île était encore sous le joug de la couronne espagnole, T.Jefferson (alors Président américain) appelait à une « conquête facile » de Cuba, considérant qu’elle « serait l’addition la plus intéressante à notre système d’États »(1). Au cours du XIXème siècle, les États-Unis ont continué d’affirmer leurs velléités d’annexion, qui se sont conclues par l’occupation de l’île entre 1898 et 1902. Dès lors, les États-Unis ont menacé à plusieurs reprises la souveraineté de Cuba grâce à l’amendement Platt, qui autorisait, entre autres, « l’intervention militaire à chaque fois que la Maison-Blanche estimait que ses intérêts étaient en danger »(2). En 1933, la Révolution populaire qui mit fin à la dictature de G. Machado a inquiété les États-Unis, qui mirent rapidement fin aux espoirs de souveraineté des Cubains en dépêchant plusieurs navires de guerre. En 1940, F.Batista devint Président de la République cubaine jusqu’en 1944. Dans un contexte de Seconde Guerre mondiale, ce dernier a préservé les intérêts américains sur l’île, comme ses deux successeurs jusqu’en 1952. Cette année-là, le coup d’État militaire de F. Batista, soutenu par les États-Unis, permit l’instauration d’une dictature jusqu'en 1959. Puis, ce régime militaire a été renversé par la Révolution cubaine, initiée par F. Castro et instantanément désapprouvée par l’administration Eisenhower. Ce renversement de régime se justifia par les fortes disparités économiques et sociales entre La Havane et le reste de l’île. La capitale concentrait 60 % des médecins, 62 % des dentistes, plus de 70 % des industries et 80 % des chambres hospitalières (3).En 1953, le taux d’analphabétisme était de 23.6% au niveau national. En 1956-1957, près de 16% de la population était au chômage (4).
1959-1990 : mise en place de l’embargo américain et aggravation de la crise économique cubaine
La Révolution menée par F. Castro en 1959 a constitué alors l’un des principaux éléments déclencheurs pour la mise en place de l’embargo américain sur l’île. Dès avril 1960, le sous-secrétaire d’État américain L. Mallory considérait que, pour renverser le régime cubain, le soutien populaire envers F. Castro devait cesser. Ainsi, cela devait passer par ‘’les difficultés économiques et les pénuries’’ (5), permises par la mise en place de ce blocus. De plus, l’administration Eisenhower a justifié partiellement les sanctions par le processus de nationalisation et d’expropriation entrepris par le gouvernement communiste cubain contre les entreprises privées américaines sur place, contraire à l’idéologie capitaliste promulguée par les États-Unis. D’autre part, dans un contexte de guerre froide, le conflit entre Cuba et les États-Unis « prit des proportions internationales » (6), notamment avec le débarquement de la Baie des Cochons en 1961 et surtout la Crise des missiles en 1962.
Lorsque les États-Unis ont mis en place un embargo sur les exportations vers Cuba en 1960, ils ont provoqué une « restructuration bien nécessaire des schémas commerciaux cubains » (7). Avant la mise en place de l'embargo, les Etats-Unis représentaient « 75,4% des importations cubaines pour la période 1949-1958 » (8), portée quasi-exclusivement par le sucre. Dès février 1962, le président Kennedy a établi un ‘’embargo total sur tous les échanges commerciaux entre les États-Unis et Cuba" (9), citant la section 620(a) du Foreign Assistance Act 1961. Plus tard, en 1982, l’administration Reagan ajoutait Cuba à la liste des ‘’États terroristes’’ (10), dissuadant alors les autres États de commercer avec l’île.
Par conséquent, le régime cubain a dû créer de nouvelles relations commerciales - ou renforcer celles qui existaient déjà - avec d'autres partenaires. Dans un contexte de guerre froide, La Havane a alors majoritairement renforcé ses liens commerciaux avec des nations communistes, comme l'URSS. Par exemple, en 1966, 6 ans après l'instauration de l'embargo américain, « 79,8% des importations cubaines provenaient de pays socialistes »(11). En 1972, Cuba a intégré également le COMECOM (Conseil d'assistance économique mutuelle) : jusqu'aux années 1990, « 80% des importations cubaines provenaient de pays du COMECOM [...] » (12), comme l'URSS, la Hongrie ou la Pologne. De plus, au-delà des nations, La Havane a apporté son soutien à plusieurs mouvements révolutionnaires en Amérique latine et en Afrique dans les années 1960, comme au Venezuela ou au Zaïre (13).
Au-delà de ce renouvellement des relations commerciales, les effets internes sur l’économie cubaine ont été multiples. En effet, après 1960, l'économie cubaine ne pouvait plus dépendre uniquement de l'évolution des prix du sucre et a dû se diversifier, puisque les importations en provenance des États-Unis étaient cruciales pour les systèmes de production cubains. En effet, Cuba était dépendante des approvisionnements américains, notamment pour les «pièces détachées » (14). Ainsi, le blocus a perturbé ces échanges, ce qui a entraîné une diminution en termes de quantité et de qualité dans le processus de production cubain. Une grande « improvisation » (15) s'est alors imposée. Différents secteurs utilisant des matières premières ont été touchés, comme l'industrie sucrière, la production de nickel ou les transports : « un quart des bus de l'île étaient hors service faute de pièces détachées à la fin de l'année 1961 » (16). Ensuite, pour résoudre cette crise, Cuba s'est orientée vers les réparations alors que son industrie et son agriculture étaient dans un état de « paralysie intermittente » (17) dans les années1960-1970.
De plus, la qualité des produits s'est détériorée. Ce problème existait déjà dans les pays en développement dans les années 1960, mais l'embargo américain l'a exacerbé à Cuba. Ainsi, il y a eu une pénurie de matières premières. Cela a conduit à la détérioration de la qualité de nombreux produits tels que les savons ou les dentifrices (18). E. Guevara expliquait ce schéma, cité par Boorstein dans The Economic Transformation of Cuba (1964) : « [...] lorsque la matière première - le sulfate bicalcique - est arrivée, elle ne répondait pas aux spécifications pour la fabrication du dentifrice [...] ».
En outre, de nombreuses pénuries sont rapidement survenues pour des produits alimentaires tels que « [...] le poulet, les viandes, les légumes[...] » (19). Avec ces carences, un changement dans le régime alimentaire cubain s'imposait. Par exemple, avant la mise en œuvre de l'embargo américain, Cuba était un important consommateur de riz. Cependant, la Chine a également réduit de manière drastique ses exportations de riz vers Cuba, de sorte que le riz a été « volontairement abandonné du régime parce que des aliments plus nutritifs - en provenance de l'URSS - devenaient disponibles » (20). De plus, de nombreux produits ont été rationnés : « les Cubains seront désormais limités à 6 livres de sucre par mois», selon un rapport de 1969 (21).
1990-2008 : fin de l’aide soviétique et durcissement des sanctions
Après la chute du mur de Berlin en 1989 et la dislocation de l'URSS en 1991, F. Castro a « ouvert son régime aux investisseurs étrangers » (22) pour faire face à la crise économique qui touchait l’île, après une chute du PIB de 35% entre 1991 et 1994 (23). Dans le même temps, le Congrès américain a voté en 1992 la loi Torricelli qui confère un caractère extraterritorial aux sanctions. Dès lors, tout navire étranger accostant à Cuba est interdit d’accès aux côtes américaines dans les six prochains mois. De plus, au cours de ce processus d’ouverture au monde extérieur dans les années 1990, Cuba a développé une double économie : une économie en pesos pour les entreprises d'État et l'industrie sucrière, et une économie en peso convertible, aligné sur le dollar, pour le tourisme et le marché noir. En réaction à cette ouverture, en 1995, la loi américaine Helms-Burton a renforcé l'embargo de 1962 et a permis d’établir des sanctions contre les entreprises étrangères qui souhaitaient investir à Cuba à la place d’entreprises américaines ayant été nationalisées après la révolution.
Puis, dès 2002, Cuba a réduit sa production de sucre et ses exportations. Aujourd’hui, 24 centrales sucrières sont encore fonctionnelles sur l’île, contre 156 avant la restructuration de l’industrie en 2002 (24). La crise économique a également forcé de nombreux Cubains à émigrer. Ce mouvement migratoire a ensuite permis divers envois de fonds vers l’île – les remesas – qui sont devenus une importante source de revenus pour Cuba. En 2002, les remesas ont constitué un montant de 1 072 millions de dollars (25). Pourtant, en 2004, l’administration Bush a créé la Commission d’assistance à un Cuba libre, qui constitua in fine un renforcement des sanctions : les voyages des Cubains vivant aux États-Unis vers l’île ont été réduits en nombre et en durée, les remesas ont été limitées à "100 dollars par mois’’ (26) et toute exportation d’appareils médicaux lorsqu’ils sont « destinés à être utilisés dans des programmes à grande échelle [pour] des patients étrangers » (27) a été interdite.
2. 2009-2024 : entre détente et tensions selon les administrations américaines au pouvoir
De B. Obama à J. Biden : de la détente à un apaisement relatif
Après plus de 40 ans de sanctions économiques contre Cuba, l’administration Obama s’est inscrite en rupture avec la politique étrangère américaine des décennies précédentes. En effet, B. Obama a souhaité en finir avec la politique punitive vis-à-vis de Cuba afin d’instaurer des relations normalisées entre les deux États. Cela s’est caractérisé par plusieurs mesures.
Dès 2009, l’administration Obama a assoupli les restrictions de voyage vers Cuba, permettant, entre autres, les vols entre La Havane et l’ensemble des aéroports internationaux américains (28). Concernant les remesas, les limites de montant et de fréquence ont été levées par B. Obama dès 2009 également. En avril 2015, R. Castro et B. Obama se sont rencontrés à l’occasion du Sommet des Amériques à Panama, la première fois pour des présidents cubain et américain depuis 1959. Le mois suivant, l’administration Obama a retiré Cuba de ‘’la liste des États finançant le terrorisme’’ (29), qui y figurait depuis 1982. En 2016, B. Obama a nommé un ambassadeur à Cuba, une première depuis 1961. Cette normalisation a conduit également à la multiplication d’engagements bilatéraux avec plusieurs accords et dialogues portant sur la coopération environnementale, l’aviation civile ou encore les droits humains. En contrepartie, l’administration demande au régime cubain de s’ouvrir au secteur privé.
Plus tard, l’administration Biden s’est inscrite dans la continuité des mandats de B. Obama, bien qu’elle ne soit pas revenue sur toutes les mesures de D. Trump, au pouvoir entretemps.
Dès 2021, J. Biden a soutenu les manifestations contre le régime cubain en place en critiquant la répression du gouvernement (30). Ainsi, son administration a émis des sanctions à l’encontre des dirigeants impliqués dans cette répression, notamment par la restriction de visas pour 50 individus entre novembre 2021 et juillet 2022 (31). Le gouvernement cubain s’est également ouvert au secteur privé avec la création de MIPYMES (petites et moyennes entreprises) en 2021. L’administration Biden a soutenu cette initiative en permettant à ces entreprises de se fournir à travers les instruments financiers américains. Par conséquent, le PIB augmenta de 14% et la force de travail de 15%. Puis, à partir de 2022, plusieurs mesures ont eu pour but de soutenir la population cubaine, notamment avec la facilitation de la réunification familiale, la multiplication d’autorisations de voyage ou encore l’assouplissement des restrictions sur les remesas. Dans le même temps, l’administration Biden a continué d’évoquer la violation des droits humains par le régime cubain, comme le Secrétaire d’État A. Blinkenen en 2022 : “les États-Unis reconnaissent la détermination et le courage des Cubains qui continuent de se battre pour le respect des droits humains’’ (32).
L’intransigeance de D. Trump vis-à-vis de Cuba
À l’inverse des administrations démocrates de B. Obama et de J. Biden, l’objectif de D. Trump était de renouer avec la politique restrictive traditionnelle des États-Unis vis-à-vis de Cuba. Pour ce faire, l'administration Trump est revenue sur l’intégralité des mesures mises en place par B. Obama. D. Trump accusait ce dernier d’avoir favorisé le régime cubain et non sa population, déplorait la violation des droits humains sur l’île et les alliances internationales du régime, notamment avec le Venezuela et la Corée du Nord (33).
Ainsi, en juin 2017, D. Trump a émis un Mémorandum présidentiel de sécurité nationale remplaçant les politiques de B. Obama visant à la normalisation des relations américano-cubaines. Jusqu’à la fin de son premier mandat, le président républicain aura pris plus de 240 mesures restrictives à l’encontre de Cuba (34). Parmi elles, dès septembre 2017, la réduction de deux tiers du personnel de l’ambassade américaine à La Havane, ce qui a suspendu le processus de délivrance de visas. Plus généralement, D. Trump a restreint de nouveau les voyages et les remesas à destination de Cuba. Par exemple, la Cuba Prohibited Accomodations List, émise en septembre 2020, a interdit aux voyageurs séjournant à Cuba de loger au sein d’établissements détenus par le gouvernement cubain (35).
De plus, D. Trump a repris la rhétorique de G. W. Bush (utilisée après le 11 septembre 2001 pour désigner initialement l’Irak, l’Iran et la Corée du Nord) en incluant Cuba dans ce qu’il désigne « l’Axe du Mal » (36).Cette appellation fait référence à une déclaration de guerre de l’administration américaine au lendemain des attentats de 2001 afin de « pourchasser et détruire les réseaux terroristes » (37) au sein de ces États. À la toute fin de son premier mandat, en 2021, ce dernier a placé de nouveau Cuba sur la liste des « États terroristes » (38).
Les facteurs complémentaires ayant impacté l’économie cubaine
Il est également nécessaire de préciser que l’embargo américain n’est pas le seul élément ayant participé à la crise économique cubaine durant cette période.
En premier lieu, la pandémie du Covid-19 a contribué à une forte baisse du tourisme sur l’île, malgré une ouverture importante lors du mandat de B.Obama. Le nombre de visiteurs annuel est ainsi passé de 4.7 millions en 2019 à 2.4 millions en 2023. En 2020, le PIB a chuté de 11% et les importations ont été réduites de moitié (39). De plus, le 1er janvier 2021, la circulation de la double-monnaie cubaine a pris fin avec la conservation du peso cubain comme unique monnaie nationale. L’objectif était de retrouver une rationalité monétaire en stimulant les exportations. Pourtant, cette mesure a eu une influence directe sur les prix. Par exemple, un trajet en bus est passé à 2 pesos, multiplié par 5 dès janvier 2021 (40). De plus, durant cette période, Cuba a perdu le soutien de ses principaux partenaires. La crise vénézuélienne qui dure depuis 2013 a d’abord largement impacté les échanges commerciaux du pays avec Cuba. En 2012, ils s’élevaient à près de 8 500 millions de dollars tandis qu’en 2015, ces échanges ont chuté à près de 4 500 millions de dollars (41). De plus, l’invasion russe en Ukraine débutée en février 2022 a bousculé les relations entre la Russie et Cuba, partenaires sur plusieurs plans comme l’agriculture, la médecine ou le tourisme. En 2021, la Russie était le 4ème fournisseur de l’île avec 628 millions de dollars d’exportations vers Cuba (42). Après la suspension des vols entre les deux États en mars 2022, la Russie a relancé ses investissements sur l’île en 2023, notamment pour garantir la stabilité de l’approvisionnement en blé de la population cubaine (43).
3. Qu’attendre du second mandat de D. Trump vis-à-vis de Cuba ?
Une volonté de rupture avec la politique de J. Biden
Comme lors de sa première investiture, D. Trump souhaite revenir sur les mesures prises par l’administration démocrate précédente. En effet, avant la fin de son mandat, le 14 janvier 2025, J. Biden a retiré Cuba de la liste noire des États soutenant le terrorisme (44). Puis, le 31 janvier suivant, peu après son investiture, D. Trump a décidé de revenir sur ce décret en réinscrivant Cuba sur cette liste. De plus, le Département d’État a approuvé le renouvellement de la Cuba Restricted List, qui interdit certaines transactions financières avec des entreprises contrôlées par le régime cubain, parmi lesquelles ‘’Orbit S.A.’’, considérée comme une alternative fiable pour le traitement des remesas (45). En réaffirmant l’embargo contre Cuba, D. Trump a présenté des motivations similaires à celles de son précédent mandat : il souhaite éradiquer le monopole de l’armée cubaine sur les différents secteurs de l’économie ainsi que réduire les voyages (notamment éducatifs, mis en place par B. Obama) et les remesas vers Cuba. Sa justification est la même : lutter contre la ‘’classe dirigeante dictatoriale cubaine’’ (46) et aider la population cubaine, avide de libertés. En effet, D. Trump continue d’affirmer son soutien envers ‘’les droits humains et les libertés fondamentales des Cubains” (47).
Cuba comme l’une des priorités de la politique étrangère de D. Trump
Pour réaliser ses objectifs, D. Trump a nommé comme secrétaire d’État (l’équivalent du ministre des Affaires étrangères) M. Rubio. Fils d’immigrés cubains, cet homme politique fut représentant puis sénateur de Floride. Il est désormais le premier secrétaire d’État d’origine latino américaine à occuper ce poste. Au cours de sa carrière politique, M.Rubio a adopté une ligne stricte vis-à-vis de plusieurs États comme la Chine, l’Iran ou le Venezuela, mais surtout Cuba. Critiquant la répression du régime castriste et de l’actuel président cubain M. Díaz-Canel, M. Rubio a manifesté son refus face à toute politique de rapprochement avec Cuba (48). Ainsi, en nommant M. Rubio à la tête de la diplomatie américaine, D. Trump accorde une place importante à Cuba au sein de sa politique étrangère. Pourtant, en mars 2025, dans le cadre du réalignement de l’agence des États-Unis pour le développement international USAID, M.Rubio a suspendu le financement américain pour le média indépendant cubain CubaNet. En effet, le secrétaire d’État a considéré que ce financement n’était pas ‘’d’intérêt national’’ (49).
Conclusion
Depuis les années 1960, l’embargo américain contre Cuba a affecté son économie et sa population de multiples manières. Au cours du XXème siècle, l’île a diversifié son économie sucrière, trouvé de nouveaux partenaires commerciaux et a fait face à de nombreuses pénuries, périodes d’inflation et rationnements. Au XXIème siècle, malgré une période de détente et d’espoir au cours des mandats de B. Obama, ces problèmes ont persisté et ont même été aggravés par le premier mandat de D. Trump, la fin de la double-monnaie ou encore la pandémie de Covid-19.
Enfin, le retour de D. Trump à la Maison Blanche et la ligne dure de M.Rubio envers Cuba ne semblent pas être annonciateurs d’une amélioration prochaine du quotidien des Cubains. L’objectif principal de son administration est de poursuivre cet embargo de façon très restrictive, faisant fi du respect des droits humains sur l’île, malgré une justification qui prône le contraire.
Ainsi, bien que l’incertitude caractérise l’avenir de la population cubaine, il serait pertinent d’espérer un renforcement des secteurs clés de l’économie de Cuba comme le tourisme ou l’exportation de services de santé.
Références
