17/12/2024
Mardi 3 septembre 2024, Vladimir Poutine a été reçu à Oulan-Bator, la capitale Mongole, en dépit du mandat d’arrêt qui le visait dans ce pays ayant ratifié le Statut de Rome. Le mandat reprochait au Président russe des faits de crime de guerre, de déportation illégale de population et de transfert illégal de population, plus particulièrement des enfants. Cette expérience démontre la difficulté à exécuter les mandats d’arrêts émis par la CPI mais également la restriction de la liberté de circulation imposée aux accusés grâce à la délivrance de ce mandat d’arrêt. Le président russe ne voyage désormais que dans les pays proches du pouvoir russe comme cet exemple de la Mongolie nous le montre. En dehors de ces cas, le dirigeant n’avait, par exemple, pas pu se rendre au sommet 2023 des BRICS, ne participant qu’en visioconférence à cette réunion de haute importance. En conséquence, la CPI semble exercer une véritable influence sur la conduite des individus qu’elle vise. Pour cause, elle est la seule institution pénale internationale permanente qui juge les individus, un moyen de pression significatif.
Néanmoins, malgré la place qu’elle occupe désormais dans la diplomatie mondiale, la CPI est souvent confondue avec la Cour internationale de Justice (CIJ) alors qu’elle s’en distingue largement. Si elles se rapprochent dans les mots, les deux juridictions ont bien des fonctions qui diffèrent. La Cour internationale de Justice traite des conflits entre États et, conséquemment, ne pourra condamner que des États. La Cour pénale internationale quant à elle, juge des individus qui ont commis des crimes qui relèvent de sa compétence. Elle est une juridiction pénale à l’échelon international et n’est que complémentaire à l’action des Etats qui peuvent décider de juger l’accusé au préalable. Ainsi, c’est seulement dans le cas où les Etats ne poursuivent pas les auteurs pour les faits reprochés par la CPI que cette dernière sera compétente. L’ancien président ivoirien Laurent Gbagbo a, par exemple, fait l’objet de poursuite de la CPI uniquement lorsque le procureur a constaté la défaillance des institutions judiciaires ivoiriennes pour sanctionner cette potentielle violation du Statut de Rome. C’est le principe de complémentarité. Mais au-delà de ces divergences de fonctions, la CPI et la CIJ ont toutefois un même dessein: garantir la paix à l’international. Les deux juridictions agissent alors parfois de pair sur un même conflit. La Cour de Justice a notamment déclaré illégale l’occupation israélienne du territoire palestinien pendant que la Cour pénale internationale a émis un mandat d’arrêt contre Netanyahou pour crime de guerre et crime contre l’humanité présumés. Les deux cours sont aussi toutes deux le fruit d’une longue évolution historique qui traduit le développement du droit international.
Avant la création de la Cour pénale internationale, la justice pénale était aux seules mains des vainqueurs des conflits mondiaux. En témoigne notamment l’article 227 du Traité de Versailles qui indique que « les puissances alliées mettent en accusation publique Guillaume II, pour offense suprême […] un tribunal spécial sera constitué pour juger l’accusé »1. La période qui succède à la Seconde Guerre mondiale marqua, certes, le plein essor du droit international avec la naissance des tribunaux pénaux ad hoc à l’échelon mondial. Néanmoins, les procès de Nuremberg et de Tokyo restent encore accusés de « justice des vainqueurs » au vu du poids de la France, de la Russie et des États-Unis quant au choix de tenir ces procès2.
Les premières juridictions pénales impartiales seraient alors le TPIR (Tribunal pénal international pour le Rwanda) et le TPIY (Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie), créés(en 1994 et 1993) sous le contrôle de l’ONU soumise toutefois à l’influence non-négligeable des membres permanents de son Conseil de sécurité. Elles sont les deux premières juridictions où les juges et les modalités du procès n’ont pas été choisis par des personnes originellement impliquées dans le litige. L’enjeu était de donner la parole aux victimes de ces deux conflits atroces tout en leur offrant les garanties nécessaires d’une justice impartiale, une justice qui ne satisfait pas les seuls intérêts du vainqueur. Sur ce modèle, des tribunaux hybrides, accueillant des juges nationaux et internationaux, ont aussi été créés en Sierra Leone et au Liban. Ils ont servi à mettre la lumière sur les crimes perpétrés pendant la guerre civile au Sierra Leone et sur l’attentat de 2005 au Liban.
Toutefois, tous ces tribunaux (hybrides et ad hoc) sont circonscrits à un conflit et ne courent que sur une durée limitée. Dès lors, la CPI vient révolutionner le droit pénal international grâce à son caractère permanent et à sa zone de compétence élargie qui couvre l’espace de 124 Etats parties au Statut de Rome et de leurs ressortissants. Son étude présente en conséquence un intérêt majeur pour penser le droit international et ses violations. Le présent article se demande alors dans quelle mesure le fonctionnement et les compétences de la Cour pénale internationale participent-ils à l'évolution de la justice pénale mondiale, et quels défis structurels et opérationnels affectent cette dynamique.
L’article montre que la CPI participe au renforcement du droit pénal international d’abord grâce à son fonctionnement protecteur pour les justiciables (I) et à ses compétences soucieuses de la souveraineté des Etats (II). Elle y concourt aussi par d’autres atouts, bien qu’elle soit confrontée à certaines contraintes pratiques dans la mise en mouvement de ces compétences (III).
I) Le fonctionnement protecteur de la CPI
La Cour pénale internationale est née du Statut de Rome adopté le 17 juillet 1998, elle devient effective le 1er juillet 2002. Cette juridiction a une vocation singulière qui est décrite dès le préambule du Statut de Rome. Ce dernier évoque la détermination des États parties à « créer une cour pénale internationale permanente et indépendante (…)ayant compétence à l’égard des crimes les plus graves qui touchent l’ensemble de la communauté internationale ». Pour remplir cette finalité, la CPI doit garantir son indépendance3.
La Cour pénale internationale est composée de 18 juges nommés tous les 3 ans par groupes de 6 par l’Assemblée des États Parties (AEP), une chambre représentant tous les États qui ont ratifié le Statut de Rome. Si la question de leur impartialité se pose de ce fait, aucune affaire n’a permis de mettre la lumière sur un tel défaut de neutralité. La nomination par un organe politique est typique de la plupart des institutions judiciaires internationales et n’influence pas dans la pratique les orientations de la Cour, les impétrants étant bien souvent d’anciens at est de 9 ans, non renouvelable. Ce caractère non-renouvelable essaie de garantir l’impartialité des juges. Pendant l’exercice de leurs fonctions, ces derniers n’orienteront pas leur action dans l’intérêt des États parties en vue de se faire élire une seconde fois.
Les États visent également une juste répartition géographique des juges afin qu’ils représentent au mieux la communauté internationale. La parité importe aussi dans la composition. Il y a ainsi actuellement onze femmes pour sept hommes. Naturellement, ces juges devront aussi présenter des qualités remarquables dans l’exercice de fonction juridique. La présidente de la cour, Tomoko AKANE, a par exemple été successivement ambassadrice, procureure et professeure de droit avant de siéger à la CPI. Elle a notamment jugé plus de 30 affaires à la CPI et témoigne comme beaucoup d’autres de l’expérience juridique des juges de la cour.
Une fois nommé, chaque juge est réparti dans une des trois sections judiciaires de la CPI : la Section préliminaire, la Section de première instance ou la Section des appels comme le prévoit l’article 39-1 du Statut de Rome4. La Section préliminaire accueille trois juges par affaire. La diversité des juges permet de varier les points de vue, d’autant plus que les magistrats proviennent d’horizons différents. La présidente et les deux vice-présidents viennent, notamment, de trois continents distincts. Cette Section préliminaire a une importance capitale. Sa mission est d’instruire l’affaire, c’est-à-dire, qu’elle peut mener des enquêtes, déterminer les éléments de preuve, poser des mandats d’arrêt et proposer des mesures de protection pour les potentielles victimes et les témoins. En définitive, cette chambre juge de la recevabilité de l’affaire. Elle ne statue favorablement que s'il existe des preuves amenant à poursuivre l’issue du litige dans un procès. Elle s’était par exemple jugée compétente pour les crimes commis contre les Rohingyas au Bangladesh5.
La Section préliminaire est parfois critiquée pour sa lenteur. Ce grief s’explique par la difficulté de sa tâche : rapporter des éléments de preuves au sein de zone belliqueuse et juger de leur valeur probante à l’intérieur de ce brouillard de guerre. Toutefois, certains efforts se manifestent pour pallier ce manque d’efficacité. La présidente Silvia Fernandez de Gurmendi (2015-2018) a notamment créé des responsables de pôle ainsi qu’un guide des pratiques pour cette section. L’effort ne fait cependant pas tarir les critiques.
Une fois que la Section préliminaire se prononce sur la recevabilité du litige, la Section de première instance prend le relais et devra alors juger l’accusé. Sa mission est aussi simple à énoncer que difficile à réaliser : déterminer si le suspect est coupable ou non. Pour cela, la section envoie une équipe d’enquêteurs. Ces derniers vont recueillir tous types de preuves matérielles, le témoignage des victimes par exemple. Dans le cas où le suspect est coupable, la chambre de première instance devra ensuite déterminer la peine applicable et la réparation offerte aux victimes. Cette Section permet souvent de lever le voile sur des crimes tels qu’elle a pu le faire pour les viols et l’esclavage sexuel perpétrés par Al-Hassan, commissaire de la police islamique au Mali6. Pour continuer de garantir les droits de l’accusé, une Section des appels est prévue. Composée cette fois du Président de la cour et de quatre juges, celle-ci vérifiera si la décision a été convenablement prononcée et si les droits au procès équitable de l’accusé ont été respectés. La Section des appels pourra réviser le jugement, sa peine et la réparation offerte à la victime. Ce sont les seuls motifs possibles pour que l’appel soit recevable. En somme, elle est la dernière sentinelle au bon déroulement du procès.
Conjuguées entre elles, ces trois sections garantissent aux victimes et à l’accusé toutes les garanties que doit requérir un procès pénal. Celles-ci sont notamment l’indépendance, l’impartialité et la possibilité d’avoir un recours (d’interjeter appel par exemple). Cependant, au vu de l’importance de la Cour et de son ancrage international, tous les crimes ne relèvent pas de sa compétence. Le Statut de Rome propose une série de quatre crimes (listés à son article 5) dont l’ampleur et la gravité sont telles qu’ils méritent d’être jugés devant la plus haute juridiction pénale au monde7. D’autres crimes comme le crime nucléaire auraient pu être incorporés dans le traité. Néanmoins, les puissances nucléaires et notamment la France, ont rechigné à voir ce crime consacré. Ces puissances avaient notamment peur des possibles procès qui leur seraient intentés dans le cas où cette infraction aurait été retenue8.
II) Des Compétences temporelles et matérielles soucieuses de la souveraineté des Etats
En droit, il est de coutume de distinguer la compétence ratione materiae (la compétence matérielle : une compétence limitée à certains domaines) de la compétence ratione temporis (la compétence temporelle, une compétence limitée dans le temps).
La compétence ratione materiae de la CPI est strictement encadrée par l’article 5qui énonce que la Cour pourra juger : du crime de génocide, des crimes contre l’humanité, des crimes de guerres et des crimes d’agressions. Chacun de ces crimes est défini précisément aux articles 6 à 8 bis du Statut de Rome. Qui plus est, chaque définition est accompagnée d’ « élément de crime » qui sont des exemples d’actes qui, s’ils sont réalisés, pourront permettre la qualification de l’infraction. Par exemple, les éléments de crimes tels que la torture, la déportation et le viol seront des actes relevant du crime contre l’humanité s’ils sont « commis dans le cadre d'une attaque généralisée ou systématique lancée contre toute population civile et en connaissance de cette attaque »9. Ces élément sont permis notamment de condamner Al-Hassan (précédemment évoqué) pour crime contre l’humanité pour faits de torture, viol et esclavage sexuel. De plus, certains crimes nécessitent un élément intentionnel, c’est à dire qu’en plus de la consommation matérielle de l’infraction, l’intention de commettre ces faits devra être recherchée. C’est le cas pour l’élément de crime de la torture qui nécessite la volonté d’exposer “intentionnellement” une personne à une douleur ou à des souffrances aigües physiques ou mentales.
Le statut de Rome prend ainsi soin de circonscrire les crimes pour lesquels la CPI a une compétence tout en définissant au mieux ces crimes, pour faciliter le travail d’interprétation et de qualification des faits qui est très complexe. Cette limitation de la compétence de la juridiction permet le respect de la souveraineté des Etats qui n’ont délégué leur compétence juridictionnelle que pour certains crimes précis listés à l’article 5.
Pour ce qui est de la compétence ratione temporis, l’article 11 du même traité la régit. La CPI n’est compétente que pour les crimes commis après l’entrée en vigueur du traité, soit le 1 juillet 2002. Auparavant, les tribunaux ad hoc se chargeaient d’établir la justice sur les conflits antérieurs. Si un nouvel État ratifie le traité, ce dernier ne pourra exercer sa compétence qu'à l'égard des crimes commis après l'entrée en vigueur du Statut pour cet État. L’État peut néanmoins faire une déclaration qui permettra à la juridiction de connaître des litiges nés depuis 2002, c’est notamment ce qu’à fait l’Ukraine alors qu’elle n’est pas un État partie10. Cet encadrement matériel et temporel permet aussi de respecter des principes de droit pénal comme la non-rétroactivité des lois, un principe selon lequel on ne peut être condamné pour des crimes qui n’étaient pas encore sanctionnés lorsque les faits ont été commis. Grâce à ce principe, la CPI s’affirme comme une juridiction protectrice des individus dans l’ordre juridique international, un aspect qu’elle ne cesse de développer. En cela, elle possède de nombreuses vertus même si elle est parfois confrontée à des contraintes pratiques.
III) Qualités et contraintes pratiques de la Cour pénale internationale
La Cour pénale internationale a de grandes vertus. Elle se veut notamment protectrice des droits des accusés. De l’article 55 à 67 du Statut de Rome, de nombreuses garanties sont offertes aux accusés : le droit d’être informé des procédures à son encontre, le droit d’être interrogé dans sa langue ou de disposer d’un interprète mais aussi le droit à un procès équitable et à la présomption d’innocence. Aussi, la peine de mort n’est pas tolérée par la Cour, même pour les crimes les plus graves. Ce choix témoigne d’une volonté de se conformer au principe d’humanité et de dignité humaine qui irriguent le droit international.
En plus de cette large protection des individus, la CPI cherche à s’adapter aux enjeux contemporains. Par exemple, pendant le sixième jour de l’Assemblée annuelle des parties de 2016, ont été discutés des thèmes clés tels que le potentiel ajout du crime d'écocide dans le Statut de Rome qui permettrait de réparer la destruction irrémédiable d’écosystème, l’obligation de protéger les individus victimes du changement climatiques ou encore l’introduction de nouvelles méthodes (comme les drones et l’IA notamment) pour enquêter. Toutefois, ces potentielles novations doivent être acceptées par tous les Etats membres pour devenir effectifs. La CPI a donc besoin que les Etats jouent le jeu, telle est sa plus grande contrainte pratique.
Seulement deux des cinq membres du Conseil de sécurité ont signé le Statut. La Russie, les États-Unis, la Chine n’ont pas ratifié le traité. Concrètement, cela veut dire que tous les crimes prévus par le Statut commis sur leur territoire ou par leur ressortissant ne pourront être jugés. Cette limite s’est révélée promptement lors de l’intervention en Irak des États-Unis de 2003. Serge Sur et Julian Fernandez, professeurs de droit public, estiment que la CPI aurait pu être pleinement compétente si l’Irak ou les États-Unis avaient ratifié le traité, déplorant ainsi que seuls les actes britanniques puissent être jugés car le Royaume-Uni est partie au traité11.
Le budget, les enquêtes et l’exécution de ses mandats d’arrêt dépendent aussi de la volonté des Etats à coopérer. Conséquemment, comme le note la Fédération internationale pour les droits humains, la CPI requiert plus de cohésion entre les État12. François Alabrune, ancien directeur des affaires juridiques du ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, note que sans police et sans enquêteurs propres, la CPI doit s’appuyer sur les pays membres pour parvenir à enquêter et amener l’accusé à la Haye. Pour citer deux exemples, il arrive que les potentiels auteurs des crimes soient en fuite comme ce fut le cas pour le dirigeant soudanais Omar Al-Bachir ou bien qu’ils soient confortablement protégés dans les frontières de leur État comme Vladimir Poutine (visé lui aussi par un mandat d’arrêt depuis le 17 mars 2023)13. Dans ces deux cas, seules les polices des États souverains auraient pu amener les inculpés devant le prétoire. Le professeur de relations internationales James Horncastle conclut alors que pour que l’action de la CPI soit effective il faut que « les nations la prennent au sérieux »14.
Actuellement encore, la CPI est marquée par ses écueils. Lors de la réunion annuelle de la Cour à la Haye, la présidente Tomoka Akane alerta avec force son auditoire sur les menaces de sanctions économiques de la part des Etats-Unis. Ces derniers semblent en effet de plus en plus contester l’action de la Cour à l’égard des dirigeants israéliens. Après que le président Biden a dénoncé comme “scandaleux” le mandat émis contre Nétanyahou et son ancien ministre de la Défense Yoav Gallant, un sénateur états-unien, Lyndsey Graham, envisageât de vives sanctions envers le procureur de la juridiction. La présidente de la CPI dénonça en conséquence l’impact important que ces menaces pourraient représenter si elles étaient mises en œuvre. Selon elle, “la justice internationale est actuellement menacée”.
L’autre obstacle auquel est récurremment confrontée la Cour réside dans la complexité des affaires sur lesquelles elle doit statuer. Spécialiste de la question, Isabelle Delpa, pointe la difficulté de juger de la responsabilité d’individus dans ces crimes de masses car "ils dépassent la simple action personnelle". Elle indique que la plupart des crimes de masse implique toute une hiérarchie qui va du plus petit exécutant au plus haut placé au cette hiérarchie. La CPI doit ainsi démêler cette chaîne de responsabilité pour n’y voir que des fautes personnelles. Elle respecte en cela l’un des principes cardinaux du droit pénal: le principe de personnalité des peines15. Un principe qui n’empêche pas que plusieurs individus soient condamnés, seulement leur faute et leur peine seront examinées individuellement. La CPI préfère ainsi rester sur les principes cardinaux du droit pénal international, s’affirmant une fois plus comme justice protectrice des droits individuels.
Conclusion
La Cour pénale internationale est le résultat d’une longue histoire. Les premières expériences de justice pénale internationale et les longues négociations qui ont abouti au Statut de Rome ont permis la création de cette juridiction atypique par sa permanence, son respect de la souveraineté des Etats et par la garantie des droits qu’elle offre aux justiciables. Bien que dépendante parfois de leur bonne volonté, la CPI a permis l’installation du droit pénal à l’échelon international tout en préservant au mieux les droits individuels. Néanmoins, sans outils de contrainte, peut-elle arriver à faire exécuter les derniers mandats d’arrestation qu’elle a émis ?
1. Jean-Pierre Maury, Traité de Versailles de 1919, Article 227, Université de Perpignan, Digithèque MJP
2. Catherine Jager, La justice des vainqueurs. De Nuremberg à Bagdad. IPRIS-IRIS, 2010.
3. Site officiel de la Cour pénale internationale, Statut de Rome, page 8, 1998, 2021.
4. Ibid.
5. Amnesty International France, "Myanmar. La décision de la CPI offre aux Rohingyas une possibilité d’obtenir justice", 2018.
6. Site officiel de la CPI, "Questions et Réponse pour l’ouverture du procès dans l’affaire Al Hassan", 2020.
7. Site officiel de la Cour pénale internationale, Statut de Rome, 1998, page 10
8. Sylvie Koller, "La CPI, ses ambitions, ses faiblesses, nos espérances", Septembre 2002, Tome 398, p.33-42 ; à retrouver sur Cairn.info dans la partie « La définition des crimes »
9. Site officiel de la Cour pénale internationale, Statut de Rome, 1998.
10. Site officiel de la CPI, "Les informations sur la procédure en cours en Ukraine", 2024.
11. Serge Sur et Julian Fernandez, "Il faut traduire George W. Bush et Tony Blair devant la CPI", Le Monde, publié le 8 juillet 2016, mise à jour le 12 juillet 2016.
12. FIDH, "Recommandations à la CPI", Rapport, Fédération Internationale pour les Droits Humains, 2021.
13. Organisation des Nations Unies, "La CPI a émis un mandat d’arrêt contre Vladimir Poutine", 17 mars 2023.
14. James Horncastle, "L’inculpation de Poutine par la Cour pénale internationale est symbolique. Mais les symboles ont aussi leur importance", The Conversation, 21 Mars 2023.
15. Isabelle DELPA," Enquêtes collectives et procès individuels : les raisons d’un écart", Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, 2023. L’auteure s’attache ici au cas du TPIY pour illustrer son analyse.