12/12/2024
Le changement climatique constitue l’un des plus grands défis de notre époque (1), avec des impacts majeurs sur les écosystèmes, les sociétés et les économies du monde entier. Le continent africain n’est responsable que d’une faible part des émissions mondiales de gaz à effet de serre soit environ 3 % (2) malgré sa population estimée à plus d’1,5 milliards d’habitants (3). Il subit néanmoins de façon disproportionnée les conséquences du changement climatique que sont : les sécheresses prolongées, les inondations, la désertification et l’insécurité alimentaire entre autres. Cette vulnérabilité accrue appelle une réponse collective et coordonnée à l’échelle régionale et mondiale.
Pendant longtemps, l’Afrique a peiné à s’imposer comme un acteur clé dans les négociations climatiques internationales, en raison de positions souvent fragmentées entre ses États membres. Face à l’urgence de la situation et aux enjeux de justice climatique, l’Union africaine (UA )-Organisation continentale créée en 2002 pour prendre le relai de l’Organisation de l’Unité Africaine (OUA) et à laquelle sont membres les 55 pays du continent- a progressivement renforcé son rôle, en mobilisant les pays du continent autour d'une vision commune et d’objectifs climatiques ambitieux (4).
Cet article propose d’examiner la contribution de l’Union Africaine à la lutte contre les changements climatiques. Nous explorerons comment l’UA, autrefois en retrait, est devenue un acteur plus entreprenant sur la scène internationale.
L’UA, un acteur longtemps absent dans les négociations climatiques
Comme l’a souligné Pa Ousman Jarju, ancien ministre de l’environnement gambien, les délégations africaines lors des négociations internationales sur le climat « étaient souvent sous-représentées et manquaient de données scientifiques pour rivaliser avec les grandes puissances » (5). Cet état de fait a été exacerbée par la participation fragmentée desdits Etats aux premières conférences des parties (COP) sur le climat, comme celles organisées à partir de 1995 dans le cadre de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC). Cependant, les effets dévastateurs du changement climatique, les sécheresses prolongées, désertification, inondations et déplacements de populations ont accentué la nécessité d’une réponse coordonnée dont les premiers jalons ont été observés lors de la COP 15 à Copenhague (6).
Au cours des premières décennies des négociations climatiques internationales, l’Afrique et l’Union africaine (UA) se sont illustrées par leur faible implication. Les grandes conférences internationales, comme le Sommet de la Terre de Rio de Janeiro en 1992, qui a conduit à la création de la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), ou encore le Protocole de Kyoto en 1997, ont été dominées par les pays développés (7). Dans ces forums, les préoccupations africaines étaient souvent sous-représentées, et l’absence de coordination entre les États du continent limitait la portée de leurs revendications.
L'Afrique, bien qu’elle soit parmi les régions les plus vulnérables aux impacts du changement climatique (sécheresses, inondations, insécurité alimentaire, désertification), n’avait pas initialement porté d'intérêt à l’importance stratégique des négociations climatiques comme levier pour obtenir un soutien financier et faire avancer ses priorités. Paradoxalement, alors que le changement climatique affectait déjà gravement le continent, l’UA n’a pas su capitaliser sur ces discussions internationales pour attirer des financements d’adaptation ou faire entendre ses demandes en matière de justice climatique (8). Cette invisibilité de l’Afrique dans les premières négociations climatiques peut être attribuée à plusieurs facteurs :
1. Fragmentation politique et diplomatique : Les États africains agissaient individuellement, ce qui affaiblit leurs revendications ;
2. Faible capacité institutionnelle : L'UA manquait d’expertise et de cadres spécialisés capables de mener des négociations techniques complexes ;
3. Priorités économiques immédiates : Face aux urgences de développement, l’environnement était perçu comme une question secondaire, éloignée des préoccupations immédiates de croissance économique et de lutte contre la pauvreté;
4. Absence d’une stratégie continentale : Le manque de vision collective et de coordination entre les États africains a freiné l’émergence d’une voix commune capable de peser sur les grandes décisions internationales.
Dans les premières Conventions des Parties (COP), les grandes décisions ont été prises sans que l’Afrique puisse véritablement faire entendre ses priorités. Par exemple, le Protocole de Kyoto (1997) s’est concentré sur la réduction des émissions de gaz à effet de serre par les pays industrialisés (9), mais il n’a offert que peu d’opportunités aux pays africains, qui émettent très peu de Dioxyde de Carbone(CO₂). L’absence de l’UA en tant qu’entité collective dans ces forums a contribué à un déséquilibre : les besoins en adaptation et les financements pour les pays en développement ont été relégués au second plan (10).
Le manque d'intérêt de l'UA sur l’enjeu stratégique de la diplomatie climatique a également empêché le continent de tirer profit des mécanismes de financement mis en place à cette époque, comme le Fonds pour l'environnement mondial (FEM) ou le Mécanisme de Développement Propre (MDP). Ces instruments auraient pu permettre aux pays africains de développer des projets bas-carbone et de renforcer leur résilience face aux dérèglements climatiques.
La faiblesse de l’implication de l'UA dans les négociations internationales découle aussi des divergences internes au continent (11). Alors que certains pays africains, comme les États sahéliens, sont particulièrement vulnérables aux sécheresses et à la désertification, d’autres, comme le Nigeria ou l’Angola, sont fortement dépendants de l’exploitation des énergies fossiles et ont des réticences à réduire leur dépendance à ces ressources. De plus, malgré que le Niger soit un État du Sahel, il est dépendant de l'utilisation de l'énergie fossile avec l'exploitation de son uranium. Ces divergences ont contribué à freiner l’adoption d’une position unifiée dans les négociations climatiques (12).
De plus, l’UA n’avait pas encore pleinement saisi l’importance de la justice climatique, un concept central qui insiste sur le fait que les pays les moins responsables du changement climatique comme ceux du continent africain en subissent pourtant les conséquences les plus graves doivent être dédommagés par les pays les plus pollueurs. L’absence de leadership sur cette question a conduit à des opportunités manquées pour mobiliser l’opinion internationale et obtenir des engagements financiers solides.
L’UA, un acteur davantage intéressé par les enjeux climatiques
Face à la multiplication des catastrophes naturelles, à l’aggravation de la désertification, et à l’impact du changement climatique sur la sécurité alimentaire et la migration, l’Union Africaine a progressivement reconnu l’urgence de s’impliquer dans les négociations climatiques. Le Sommet de l’UA à Malabo en 2014 a marqué un tournant en mettant la sécurité climatique et environnementale au cœur des priorités de l’institution (13). Depuis, l'UA s'efforce d'adopter une approche cohérente et concertée pour renforcer sa voix dans les forums internationaux. La COP21 à Paris en 2015 a marqué un tournant majeur. La justice climatique et l’adaptation ont émergé comme des thèmes essentiels, mieux alignés avec les priorités du continent. La reconnaissance du besoin de financements internationaux pour soutenir les efforts d’adaptation des pays en développement a été un signal fort pour l’Afrique, qui a vu dans ces négociations une opportunité de mobiliser des ressources.
Cette prise de conscience récente a conduit l’UA à renforcer sa coordination avec le Groupe Africain des Négociateurs (AGN) - Structure technique mise en place pour assurer les négociations lors des COP et négociations sur le changement climatique - et à élaborer une stratégie continentale en matière de climat. L’UA a aussi commencé à s’impliquer davantage dans des initiatives régionales, comme la Grande Muraille Verte ou la préservation du Bassin du Congo, deux projets environnementaux majeurs qui permettent d’améliorer la résilience climatique et de promouvoir le développement durable. L'UA a lancé un Plan d’action pour la relance verte afin de promouvoir une croissance économique durable, tout en intégrant des pratiques respectueuses de l’environnement. Ce plan vise à renforcer le déploiement des énergies renouvelables, encourager l’économie circulaire et promouvoir l’agroécologie (15). Elle a également établi sept priorités stratégiques pour renforcer la résilience du continent face au changement climatique : l'adaptation, l'atténuation, la transition énergétique juste, la sécurité alimentaire, la conservation de la biodiversité, la mobilisation des financements et la justice climatique. À travers son Agenda 2063, l’UA s'engage à promouvoir des économies durables et des communautés résilientes face aux défis environnementaux (15). Cet agenda met l'accent sur la nécessité d'intégrer les considérations climatiques dans les politiques de développement, afin de garantir un avenir durable pour le continent. En particulier, l'objectif 7 de l'Agenda 2063 souligne l'importance de la durabilité environnementale et de la résilience climatique. En effet selon l'objet 7 « Les économies et les communautés sont durables sur le plan environnemental et résilientes au climat ».
La Commission de l’Union Africaine (CUA) est devenue un acteur central dans la coordination des réponses régionales au changement climatique. Elle vise à renforcer la cohérence entre les politiques environnementales des États membres et les objectifs continentaux de développement durable. À travers son département chargé de l’Agriculture, du Développement rural, de l'Économie bleue et de l'Environnement durable, la CUA soutient l'élaboration de politiques communes et facilite les négociations sur le climat.
La Commission accompagne également les États africains dans la soumission et la mise en œuvre de leurs Contributions Déterminées au niveau National (CDN), un élément clé de l'Accord de Paris. Elle agit comme une interface entre les institutions internationales de financement climatique, telles que le Fonds Vert pour le Climat (FVC), et les États africains qui cherchent à obtenir des financements pour leurs projets d’adaptation et d’atténuation (16).
Par ailleurs, la Grande Muraille Verte (GMV), une initiative soutenue par l’UA, vise à lutter contre la désertification en Afrique en plantant des arbres du Sénégal à Djibouti. Elle constitue une réponse à la fois écologique et socio-économique au changement climatique en renforçant la résilience des écosystèmes et des populations rurales. Ce projet phare vise à restaurer 8 000 kilomètres de terres dégradées du Sénégal à Djibouti, en plantant des arbres et en luttant contre la désertification (17). En plus de ses avantages environnementaux, la GMV est un instrument de stabilité régionale, puisqu'elle permet de créer des emplois locaux et de réduire les migrations forcées (18). Toutefois, cette initiative reste encore sous-utilisée par l'UA en termes de diplomatie climatique. Le bassin de Congo abrite 10 % de la biodiversité mondiale et joue un rôle majeur dans l’absorption des gaz à effet de serre, et peut être essentielle pour la diplomatie environnementale africaine (19).
Les Conférences des Parties (COP), organisées chaque année par la CCNUCC, sont devenues un espace central pour la diplomatie climatique. Depuis la COP21 à Paris en 2015, où un accord historique a été conclu pour limiter le réchauffement climatique à 1,5°C, l’Afrique s’est engagée de manière plus proactive. L’Union Africaine joue désormais un rôle important dans la coordination des positions africaines et la formulation d’exigences spécifiques aux pays en développement.
Lors de la COP27 en Égypte en 2022, l’Afrique a plaidé avec force pour la création d’un fonds dédié aux pertes et dommages afin de soutenir les pays les plus touchés par les impacts climatiques, mais ayant contribué le moins aux émissions mondiales (20). Cette victoire a illustré la capacité croissante de l’Afrique à faire avancer son agenda lors des négociations internationales.
L’un des principaux outils de l’UA pour peser dans les négociations climatiques est le Groupe Africain des Négociateurs (AGN). Ce groupe, composé d’experts et de diplomates, travaille à définir des positions communes avant et pendant les COP. Sous la coordination de l’AGN, l’Afrique a mis l’accent sur plusieurs priorités :
1. Le financement de l’adaptation : Les pays africains insistent sur le besoin de financements garantis pour soutenir les efforts d’adaptation face aux changements climatiques.
2. La justice climatique : L’Afrique défend le principe des responsabilités communes mais différenciées, selon lequel les pays développés, historiquement plus responsables des émissions, doivent assumer une plus grande part des efforts.
3. Le renforcement des capacités : L’Afrique demande l’appui technique et financier pour développer des projets locaux et nationaux conformes à l’Accord de Paris.
Ces positions reflètent les particularités et vulnérabilités du continent, mais elles montrent également une ambition de faire de l’Afrique un acteur actif de la transition énergétique mondiale.
Le Sommet africain du changement climatique, organisé à Nairobi en 2023, est un exemple de la manière dont l’Union africaine cherche à influencer l’agenda climatique mondial. Ce sommet a rassemblé les dirigeants africains autour d’une déclaration commune appelant à une augmentation des financements climatiques et à une transition énergétique juste. En adoptant une position claire avant la COP28, le sommet a renforcé la cohésion du continent et illustré la volonté de l’UA de peser davantage dans les négociations internationales. La Déclaration de Nairobi a appelé les pays développés à respecter leurs engagements de fournir 100 milliards de dollars annuels en financements climatiques. Ce sommet a mis en avant la nécessité de mécanismes de justice climatique, soulignant que les pays africains ne doivent pas porter le poids des engagements de réduction des émissions au détriment de leur développement économique.
Ce sommet a également mis en avant des solutions innovantes, telles que l’économie bleue et l’agriculture durable, en insistant sur le fait que l’Afrique peut être un leader mondial en matière de croissance verte et d’énergies renouvelables.
Conclusion
Il ressort de cette analyse que l’Union Africaine a su évoluer d'un rôle marginal à celui d'acteur incontournable dans la lutte contre les changements climatiques. Forte d'une prise de conscience croissante de ses vulnérabilités et de ses atouts, elle s'est engagée dans une diplomatie climatique structurée, articulée autour de la justice climatique, du financement de l'adaptation et de la transition énergétique juste. En renforçant la coordination des États membres et en valorisant des initiatives comme la Grande Muraille Verte ou le Sommet de Nairobi, l'UA illustre la capacité de l'Afrique à s'affirmer sur la scène internationale. Toutefois, des défis subsistent, notamment en matière de mise en œuvre et de mobilisation.