Introduction.
2022 a été l'année de nombreux développements pour l'Union européenne (UE) et la Commission dirigée par Von der Leyen. L'invasion de la Russie dès février 2022 a non seulement contraint l'UE à être plus active en matière de politique étrangère, mais elle a également marqué le redémarrage du processus d'élargissement pour certains pays. La politique autrefois « mise de côté » par la précédente Commission Juncker de 2014 à 2019 est donc revenue à l'ordre du jour de l'UE et dans la vie des citoyens européens et de ceux des pays candidats (1) après huit ans. Considérée comme l'un des instruments de sa politique étrangère, la politique d'élargissement de l'UE, avec sa nature transformatrice, visait après la fin de la guerre froide « à stabiliser son voisinage et à payer une dette historique, en soutenant les États postcommunistes dans leur retour en Europe. L'élargissement était également considéré comme un outil permettant de consolider les transitions démocratiques, d'encourager les réformes difficiles et de renforcer les libertés et les droits. » (2) Après le succès des attributs susmentionnés de la politique d'élargissement, avec l'adhésion en 2004 de 10 pays, dont la plupart étaient d'anciens États communistes, et en 2007 de la Bulgarie et de la Roumanie, l’élargissement est aujourd’hui devenu « le fondement de l'approche de l'UE à l'égard de ses voisins de l'Est et du Sud », dans le cadre de la « la politique européenne de voisinage (PEV) » (2). Comme indiqué précédemment, l'élargissement et toute évolution des processus d'élargissement avec les États candidats ou les autres États qui n'ont pas obtenu le statut de candidat ont été interrompus entre 2013 et 2022, notamment sous la Commission Juncker.
Cette période pourrait être qualifiée de « fatigue de l'élargissement » d’après les experts et les universitaires. Elle pourrait s’expliquer par « la réticence de certains membres de l'Union à admettre de nouveaux pays ou comme un symptôme que cette volonté s'estompe. Aussi, quels que soient les autres facteurs économiques, politiques, culturels et psychologiques qui ont pu interférer avec les attitudes de l'UE, la lassitude de l'élargissement a toujours été le point de référence fondamental auquel d'autres raisons ont été attribuées » (3). Une autre explication de l'arrêt du processus d'élargissement a été apportée par Economides avec la notion de « résistance à l'élargissement », qui se rapporte aux « questions de légitimité politique et économique (et à la manière dont elles sont médiatisées) dans l'UE plutôt qu'aux aspects/problèmes pratiques de la réception de nouveaux membres » (4). Bien que ces notions peuvent expliquer l'arrêt de l'élargissement pendant une courte période, d'autres explications sont nécessaires pour comprendre certaines situations particulières d'arrêt ou de non continuation du processus à l’égard de certains pays qui avaient et ont toujours la volonté de rejoindre l'UE. L'un de ces phénomènes pourrait être appelé « l'européanisation des problèmes bilatéraux » ; phénomène susceptible d’impacter le processus d'élargissement pour les États candidats ou non candidats. L'européanisation des problèmes bilatéraux sera examinée plus en détail dans les parties suivantes à l'aide d'exemples concrets, de cas, de comparaisons et de définitions. Ce faisant, cet article tentera de répondre à des problématiques et à des questions telles que : Qu'est-ce que l'européanisation des problèmes bilatéraux ? Comment créer un type idéal de situation à cet égard ? Quels sont les exemples de ce type d'européanisation et pourquoi l'appelle-t-on « européanisation » ? Comment affecte-t-il l'élargissement de l'UE ?
Européanisation des problèmes bilatéraux
Tout d'abord, il faut commencer par la définition de l'européanisation, terme pour lequel de nombreuses conceptions et appropriations concurrentes peuvent s’affronter. De manière théorique, l’européanisation est définie comme « le processus de téléchargement des réglementations et des structures institutionnelles de l'UE au niveau national, ce qui signifie principalement un processus de téléchargement, mais qui est couplé à un processus bottom-up de uploadement des politiques et des préférences nationales au niveau de l'UE » (5). Anatsatakis la définit comme « un moyen et une fin ; c'est une méthode et une substance ; c'est un projet et une vision son impact a des conséquences internes pour l'Europe et une signification externe pour le reste du monde. » (6) En résumé, nous pouvons mettre en évidence ce phénomène comme une influence à double sens entre les institutions de l'UE et les États membres (la plupart provenant du côté des institutions de l'UE) dans différents domaines politiques, et qui peuvent également affecter les pays tiers. Avant de donner notre propre définition de l'européanisation des problèmes bilatéraux, il convient de mentionner le concept d'européanisation de la politique étrangère qui, en théorie, serait conçu comme le sujet principal puisque le bilatéralisme fait partie des politiques étrangères : il peut être considéré comme « la manière dont les États membres de l'UE adaptent leur politique étrangère par le biais de l'adhésion à l'UE, ainsi qu'envers l'UE elle-même, et envers les autres États membres de l'UE avec l'inclusion d'adaptations changeantes à l'égard des États tiers. » (5).
L'européanisation des problèmes bilatéraux, cependant, pour nous, peut être définie de manière plus complète, et appelle à examiner la problématique centrale de la nature descendante (top-down) de son modus operandi. Cela concerne la procédure de prise de décision du processus d'élargissement de l'UE. À tous les stades de la procédure, les États membres de l'UE doivent décider à l'unanimité de faire avancer la candidature du pays candidat jusqu'à ce que ce dernier devienne un État membre. Une situation « bottom-up » pourrait s'appliquer car, après tout, les préférences en matière de politique étrangère au niveau national d'un État membre de l'UE peuvent affecter le processus d'un pays candidat et, étant donné que les 27 États membres doivent se mettre d'accord sur la poursuite du processus, un seul État membre peut faire la différence et bloquer l'ensemble du processus.
L'exemple du processus d'adhésion de la Macédoine du Nord illustre ces deux approches et l'échec de l'application de l'approche « top-bottom » dans notre concept. Ce pays des Balkans occidentaux s'était vu accorder le statut d'État candidat en 2005 et la Commission européenne avait recommandé au Conseil de l'UE d'ouvrir les négociations d'adhésion en 2009 pour la première fois. L'ancienne « République yougoslave de Macédoine » s'était toutefois vue refuser à six reprises l'ouverture des négociations d'adhésion jusqu'en 2014, en raison des différends bilatéraux avec la Grèce sur le nom du pays et des problèmes l’opposant à la Bulgarie au sujet des minorités bulgares (sur leur reconnaissance dans la constitution) vivant en territoire nord-macédonien. En 2015, la Commission avait présenté des « priorités de réforme urgentes » pour résoudre les problèmes sous-jacents liés à l'État de droit (la Commission a désigné que le pays était en déclin dans ce domaine), et avait réitéré sa recommandation inconditionnelle d'ouvrir les négociations d'adhésion en avril 2018. Le Conseil européen avait finalement décidé « à l'unanimité » d'ouvrir les négociations d'adhésion en 2020, un an après l'entrée en vigueur de l'accord de Prespa qui résout les différends sur la dénomination et la terminologie de l’Etat de Macédoine du Nord (7) (8). Cet exemple montre que quelle que soit la recommandation émanant du sommet, en l'occurrence de la Commission européenne, dans le cas de l'élargissement, les États membres, avec leur droit de veto, ont le dernier mot et peuvent utiliser le processus d’adhésion pour atteindre leurs propres objectifs en matière de politique étrangère.
Ainsi s’étoffe et se présente plus clairement l’enjeu de l'européanisation des problèmes bilatéraux, et ses effets sur le processus d’élargissement de l'UE. Ce type d’européanisation, contrairement à d'autres types d'européanisation tels que la politique sociale, etc., ne se fait pas nécessairement entre la Commission et les États membres de l'UE, mais entre un ou plusieurs États membres de l'UE et un pays qui se porte candidat pour intégrer l’Union. Nous pouvons également ajouter que pour que cette européanisation ait lieu, elle doit se produire en dehors du champ d'application des critères de Copenhague établis par l'UE comme critères d'adhésion à l'UE ; et doit donc être sujet à un blocage s’exprimant au niveau bilatéral. Pour rappel, ces critères exigent que les Etat candidats pour adhérer à l'UE disposent :
· d’institutions stables garantissant la démocratie, l'Etat de droit, les droits de l'homme et le respect et la protection des minorités ;
· d’une économie de marché viable et la capacité de faire face à la concurrence et aux forces du marché dans l'UE ;
· de la capacité d'assumer et de mettre en œuvre efficacement les obligations découlant de l'adhésion, y compris l'adhésion aux objectifs de l'union politique, économique et monétaire.
Dans le cas des Balkans occidentaux, il existe une autre condition d'adhésion qui a été définie dans le cadre du « processus de stabilisation et d'association » et qui concerne principalement la coopération régionale et les relations de bon voisinage (9). L'arène européenne est utilisée dans ces situations comme un terrain plus élevé pour un Etat membre afin d'atteindre ses objectifs de politique étrangère, qui sans le droit de veto pourrait ne pas atteindre ses objectifs comme la Grèce dans l'exemple de la Macédoine du Nord.
Les autres exemples d'européanisation des problèmes bilatéraux
Cette section examinera, aussi brièvement que possible, quelques exemples d'européanisation de questions bilatérales affectant (ou non) les processus d’adhésion des pays qui souhaitent (ou ont souhaité à un moment donné) devenir des États membres de l'UE.
Tout d'abord, tous les différends bilatéraux ne bloquent pas l'adhésion d'un pays à l'UE : dans le cas de Gibraltar entre le Royaume-Uni et l'Espagne, bien qu'il y ait encore des différends sur la souveraineté et les frontières maritimes, ceux-ci n'ont pas posé de problème pour l'adhésion de l'Espagne à la Communauté économique européenne en 1986, car le Royaume-Uni n'a pas opposé son veto à l'adhésion du pays ibérique. Et même, « depuis les années 1980, les gouvernements britannique et espagnol espéraient que l'adhésion à l'OTAN et l'intégration à l'UE, avec la citoyenneté européenne, réduiraient l'intensité du problème de Gibraltar. Avec l'ouverture de la frontière de Gibraltar (1985), l'Espagne et le Royaume-Uni avaient espéré une amélioration des liens intercommunautaires. » (10). Un autre exemple est celui de la Croatie, qui est devenue membre de l'UE en 2013 bien que plusieurs problèmes bilatéraux aux frontières terrestres et maritimes (11) l’opposent à son voisin, la Slovénie, devenue membre de l'UE en 2004. Les négociations d'adhésion avaient commencé en 2005 mais en 2009, la Slovénie avait déjà « bloqué l'ouverture de 13 chapitres de l'acquis communautaire » (12) qui devaient être acceptés à l'unanimité par les États membres de l'UE. La solution à ce blocage avait finalement été trouvée dans le cadre d'un arbitrage indépendant et avait permis la dernière adhésion à l'UE, les deux parties ayant « finalement accepté de confier l'affaire au tribunal international de La Haye et l'accord ayant permis à la Croatie de reprendre les négociations d'adhésion et de rejoindre l'Union en 2013. L'accord a été inclus dans l'accord d'adhésion de la Croatie afin d'empêcher la Slovénie d'opposer son veto à son adhésion » (13).
Dans le cas de la Turquie, comme dans celui de la Macédoine du Nord que nous avons traité en profondeur dans les sections précédentes, nous pouvons constater que les problèmes bilatéraux ont toujours été un obstacle à l'adhésion. En ce sens, la Grèce et Chypre sont les États membres de l'UE avec lesquels la Turquie observe plusieurs différends, concernant notamment la délimitation de leurs frontières maritimes ; d’autres questions non tranchées concernant aussi l'espace aérien et le plateau continental. Par conséquent, « la Grèce a conditionné l'adhésion de la Turquie à l'UE à la résolution préalable de ces questions en sa faveur, ce qui est difficile à imaginer étant donné les énormes divergences d'opinion » opposant toujours ces Etats (14) (15). En ce qui concerne Chypre, le statut de la République turque de Chypre du Nord est à l'origine du contentieux, car la Turquie ne reconnaît pas la République de Chypre comme le seul État souverain de l'île, mais seulement comme responsable de l'administration grecque de Chypre du Sud. Cela a causé des problèmes, outre les questions de frontières maritimes, tout d'abord avec l'extension de l'Union douanière entre la Turquie et les pays qui sont devenus membres en 2004, dont Chypre : « Chypre a bloqué six des 35 chapitres de négociation UE-Turquie depuis 2009 en raison du refus d'Ankara de la reconnaître et de permettre aux navires et aux avions chypriotes d'utiliser ses ports et ses aéroports. » (16)
Enfin, un exemple « hors-normes » oppose à l’heure actuelle la Serbie et le Kosovo. La relation entre les deux pays et les efforts de stabilisation de la région par le SEAE et la Commission ne constituent pas une européanisation puisque ni l'un ni l'autre ne sont membres de l'UE. Si nous évaluons individuellement les processus et les relations de l'UE avec ces deux pays, commençons par la Serbie, les négociations d'adhésion ont été bloquées en 2016 par la Croatie qui « a bloqué le chapitre 26, couvrant l'éducation et la culture, en raison de préoccupations concernant le traitement par les Serbes de sa minorité croate » (17), ce qui constitue un exemple conforme à notre concept. Du côté kosovar, il n'y a pas eu d'exemples antérieurs de blocage du processus, lequel vient à peine de commencer. Cependant, les pays qui ont obtenu leur indépendance en 2006 et qui ne sont pas reconnus par tous les États membres de l'UE pourraient avoir des problèmes à l'avenir, car la Bulgarie « a intensifié ses efforts en vue de reconnaître la minorité nationale bulgare dans la République du Kosovo. » (18) Si aucun accord ne venait à être trouvé entre Sofia et Pristina, cela pourrait également constituer une épine pour le parcours d'intégration du Kosovo à l’Union. La Grèce et l’Albanie observent plusieurs différends établis sur des bases du même registre.
Conclusion
L'européanisation des problèmes bilatéraux est un fait et un inconvénient pour le processus d'élargissement de l'UE. Comme mentionné dans la partie introductive, l'objectif de ce processus est d'encourager et d'orienter les pays souhaitant adhérer à l'UE à se stabiliser, à se transformer et à se réformer sur certaines questions telles que l'État de droit. Tous les obstacles sur la voie de l'adhésion à l'UE en dehors des critères, de la conformité aux valeurs de l'UE et des négociations sur la mise en œuvre de l'acquis communautaire (avec ses 35 chapitres) nuisent à la crédibilité de l'UE et du processus d'adhésion. Cette situation a dû être portée à l'attention de la Commission, puisque le porte-parole de la Commission européenne, Peter Stano, a appelé les États membres à ne pas « soulever des questions bilatérales au niveau de l'Union, comme c'est le cas dans le processus d'adhésion. » (19) Si l'UE ambitionne d’atteindre ses objectifs de normalisation, de stabilisation et de réforme dans ses pays voisins et candidats, elle doit travailler sur un outil qui contribue à la crédibilité de son processus, mais qui ne soit pas indulgent à l'égard du processus de réforme et de démocratisation.
Références
- 1. En août 2024, les États candidats à l'adhésion à l'UE seront les suivants : Albanie, Bosnie-Herzégovine, Géorgie, Moldavie, Monténégro, Macédoine du Nord, Serbie, Turquie et Ukraine.
- 2. DIMITROVA, Antoaneta and KORTENSKA, Elitsa. Enlargement as foreign policy in the Western Balkans: Has it reached its limits? . October 2019. pp. 1–33. DOI 10.13140/RG.2.2.33277.31208. ResearchGate p. 1
- 3. SZOLUCHA, Anna. The EU and ‘Enlargement Fatigue’: Why Has the European Union Not Been Able to Counter ‘Enlargement Fatigue’? Journal of Contemporary European Research. 13 May 2010. Vol. 6, n° 1, pp. 107–122. DOI 10.30950/jcer.v6i1.124. p.2
- 4. ECONOMIDES, Spyros. From fatigue to resistance: EU enlargement and the Western Balkans . Dahrendorf Forum. 2020. pp. 1–22. LSE Research Online p. 1
- 5. TERZI, Özlem. Europeanisation of foreign policy and candidate countries : a comparative study of greek and turkish cases. Politique européenne. 1 September 2005. Vol. n° 17, n° 3, pp. 113–136. DOI 10.3917/poeu.017.0113. p. 114
- 6. ANASTASAKIS, Othon. The Europeanization of the Balkans. The Brown Journal of World Affairs. 2005. Vol. 12, n° 1, pp. 77–88. JSTOR p. 78
- 10. O’REILLY, Gerry John. Gibraltar: Sovereignty disputes and territorial waters. IBRU Boundary and Security Bulletin Spring. January 2000. pp. 67–80. ResearchGate p. 80
- 11. Problèmes concernant la baie de Piran, les eaux territoriales, la « jonction avec la haute mer » de la Slovénie et la différence de perception par les deux États, ainsi que d'autres zones contestées après l'éclatement de la Yougoslavie.
- 15. Le plus connu est le problème des eaux territoriales. Dans la mer Égée, les eaux territoriales revendiquées par les deux parties se situent toujours à 6 milles. La Turquie n'est pas signataire de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, qui contient un article sur une extension possible à 12 milles, ce qui n'a pas été accepté par la Turquie, qui craint que l'existence des îles grecques ne contribue à la domination de la mer Égée par la Grèce. D'autres questions concernent les survols militaires turcs dans la mer Égée, les questions relatives à l'espace aérien national et les revendications de souveraineté des deux pays, ainsi que les petites îles et les îlots dans la mer Égée.
1. En août 2024, les États candidats à l'adhésion à l'UE seront les suivants : Albanie, Bosnie-Herzégovine, Géorgie, Moldavie, Monténégro, Macédoine du Nord, Serbie, Turquie et Ukraine.
2. DIMITROVA, Antoaneta and KORTENSKA, Elitsa. Enlargement as foreign policy in the Western Balkans: Has it reached its limits? . October 2019. pp. 1–33. DOI 10.13140/RG.2.2.33277.31208. ResearchGate p. 1
3. SZOLUCHA, Anna. The EU and ‘Enlargement Fatigue’: Why Has the European Union Not Been Able to Counter ‘Enlargement Fatigue’? Journal of Contemporary European Research. 13 May 2010. Vol. 6, n° 1, pp. 107–122. DOI 10.30950/jcer.v6i1.124. p.2
4. ECONOMIDES, Spyros. From fatigue to resistance: EU enlargement and the Western Balkans . Dahrendorf Forum. 2020. pp. 1–22. LSE Research Online p. 1
5. TERZI, Özlem. Europeanisation of foreign policy and candidate countries : a comparative study of greek and turkish cases. Politique européenne. 1 September 2005. Vol. n° 17, n° 3, pp. 113–136. DOI 10.3917/poeu.017.0113. p. 114
5. Ibid p.116
6. ANASTASAKIS, Othon. The Europeanization of the Balkans. The Brown Journal of World Affairs. 2005. Vol. 12, n° 1, pp. 77–88. JSTOR p. 78
7. North Macedonia. European Neighbourhood Policy and Enlargement Negotiations (DG NEAR). [en ligne]. [Consulté le 13 August 2024]. Disponible à l’adresse: https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/enlargement-policy/north-macedonia_en
8. BARIGAZZI, Jacopo. Bulgaria blocks EU membership talks for North Macedonia. POLITICO. [en ligne]. 17 November 2020. [Consulté le 13 August 2024]. Disponible à l’adresse: https://www.politico.eu/article/bulgaria-blocks-eu-membership-talks-for-north-macedonia/
9. Conditions for membership. European Neighbourhood Policy and Enlargement Negotiations (DG NEAR). [en ligne]. [Consulté le 13 August 2024]. Disponible à l’adresse: https://neighbourhood-enlargement.ec.europa.eu/enlargement-policy/conditions-membership_en?prefLang=fr
10. O’REILLY, Gerry John. Gibraltar: Sovereignty disputes and territorial waters. IBRU Boundary and Security Bulletin Spring. January 2000. pp. 67–80. ResearchGate p. 80
11. Problèmes concernant la baie de Piran, les eaux territoriales, la « jonction avec la haute mer » de la Slovénie et la différence de perception par les deux États, ainsi que d'autres zones contestées après l'éclatement de la Yougoslavie.
12. BIRN. Slovenia Blocks Croatia’s EU Progress. Balkan Insight. [en ligne]. 24 June 2009. [Consulté le 13 August 2024]. Disponible à l’adresse: https://balkaninsight.com/2009/06/24/slovenia-blocks-croatia-s-eu-progress/
13. EU court ‘should not intervene’ in Croatia-Slovenia border dispute. EURACTIV. [en ligne]. 12 December 2019. [Consulté le 13 August 2024]. Disponible à l’adresse: https://www.euractiv.com/section/justice-home-affairs/news/eu-court-should-not-intervene-in-croatia-slovenia-border-dispute/
14. MICHALSKI, Adam. Turkey and the European Union: in a maze of disputes. OSW Centre for Eastern Studies. [en ligne]. 3 April 2024. [Consulté le 22 August 2024]. Disponible à l’adresse: https://www.osw.waw.pl/en/publikacje/osw-commentary/2024-04-03/turkey-and-european-union-a-maze-disputes
15. Le plus connu est le problème des eaux territoriales. Dans la mer Égée, les eaux territoriales revendiquées par les deux parties se situent toujours à 6 milles. La Turquie n'est pas signataire de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, qui contient un article sur une extension possible à 12 milles, ce qui n'a pas été accepté par la Turquie, qui craint que l'existence des îles grecques ne contribue à la domination de la mer Égée par la Grèce. D'autres questions concernent les survols militaires turcs dans la mer Égée, les questions relatives à l'espace aérien national et les revendications de souveraineté des deux pays, ainsi que les petites îles et les îlots dans la mer Égée.
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17. NEWS, BBC. Serbia accuses Croatia of blocking progress to EU membership. BBC News. [en ligne]. 13 December 2016. [Consulté le 22 August 2024]. Disponible à l’adresse: https://www.bbc.com/news/world-europe-38301558
18. BNR. Bulgaria steps up efforts for recognizing Bulgarian national minority in Republic of Kosovo. BNR. [en ligne]. 23 November 2017. [Consulté le 22 August 2024]. Disponible à l’adresse: https://new.bnr.bg/en/post/100900228/bulgaria-steps-up-efforts-for-recognizing-bulgarian-national-minority-in-republic-of-kosovo?page_1_4=1
19. KELMENDI, Tefta. Separate to integrate: EU enlargement and the trouble with bilateral disputes. European Council on Foreign Relations (ECFR). [en ligne]. 8 April 2024. [Consulté le 22 August 2024]. Disponible à l’adresse: https://ecfr.eu/article/separate-to-integrate-eu-enlargement-and-the-trouble-with-bilateral-disputes/
