Le concept “d'autonomie stratégique” de l'UE est apparu pour la première fois dans le cadre des conclusions rendues par le Conseil européen sur la politique de sécurité et de défense commune (PSDC) de l'UE de décembre 2013 » (1) . Le même concept a été énoncé quatre fois dans le texte de la « Stratégie globale » de l'UE en 2016 (1). L'autonomie stratégique fait référence à « la capacité de l'UE à agir de manière autonome - c'est-à-dire sans dépendre d'autres pays - dans des domaines politiques stratégiquement importants, de la politique de défense à l'économie en passant par la capacité à défendre les valeurs démocratiques » (1). Le document le plus significatif dans ce domaine est « La boussole stratégique en matière de sécurité et de défense », adoptée par le Conseil européen le 20 mars 2022, coïncidant avec le début de l'invasion russe en Ukraine. Ce document fixe des priorités et établit quatre piliers (agir, protéger, investir et coopérer) sur lesquels repose la réalisation des ambitions de l'UE en matière de sécurité et de défense. La collectivité et la cohérence, donc la synergie et l'unité entre les États membres de l'UE, sont également soulignées. Pourtant, l'autonomie stratégique de l'UE est d'abord un concept d'«autonomie» par rapport au partenaire de défense mondial de l'UE, à savoir les États-Unis. Josep Borrell, le haut représentant de l'UE pour les affaires étrangères et la sécurité, a affirmé en 2020 que «personne ne conteste la nature vitale de la relation transatlantique, et personne ne préconise le développement d'une force européenne entièrement autonome en dehors de l'OTAN, qui reste le seul cadre viable pour assurer la défense territoriale de l'Europe». Et d’ajouter : « seule une Europe plus capable, et donc plus autonome, peut travailler de manière significative avec l'administration de Joe Biden, pour restaurer le multilatéralisme à sa gloire d'antan » (2).
Cependant, quatre ans après les déclarations de Borell, le débat sur un éventuel désengagement des États-Unis et sur l'avenir de la défense et de la sécurité de l'Europe a été ravivé par le discours de Donald Trump lors d’un rassemblement organisé pour la candidature du Parti républicain aux prochaines élections américaines. Trump avait alors ouvertement menacé les alliés de l'OTAN, déclarant qu'il « encouragerait » la Russie à attaquer tout membre de l'OTAN qui ne respecterait pas ses obligations financières à l'égard de l'alliance de défense » (3). Bien que l'enjeu de l'engagement des Etats-membres de l'UE à un niveau plus approfondi en matière de coopération de défense fasse l'objet d'importants débats à l'heure actuelle, nous n'examinerons pas ces questions dans l'article. Compte tenu des informations mentionnées ci-dessus, cet article débattra de la question de savoir si l'autonomie stratégique pourrait être un outil permettant d'équilibrer la domination des Etats-Unis dans l'alliance transatlantique, mais aussi comment elle affecterait les rôles dans la défense de l'Europe. L'autonomie stratégique est-elle compatible avec l'OTAN ? Et dans quelle mesure l'UE peut-elle être autonome dans sa défense par rapport aux États-Unis et à l'OTAN ?
La Boussole Stratégique dans ses lignes générales
La Boussole Stratégique ne se contente pas de définir de nouvelles ambitions pour la défense et la sécurité européenne. Elle donne également un aperçu de la manière dont l'UE, ses États membres (puisque le document a été adopté par eux) et son Service européen d'action extérieure (SEAE) abordent la politique internationale, les conflits et la géopolitique. Selon ce document, l’ordre mondial est de plus en plus incertain, et dominé par un retour des rapports de forces dans lequel le multilatéralisme, pour lequel l'UE plaide, et ses valeurs, perdent du terrain (4). Le SEAE pointe expressément du doigt « la mise à bas de valeurs universelles et une utilisation déséquilibrée des défis mondiaux, par ceux qui promeuvent une approche souverainiste stricte constituant en réalité un retour aux politiques de rapports de force » (5) Josep Borrell avait également fait part du changement de la conjoncture géopolitique et de la nécessité de s'y adapter deux ans avant l'adoption du document. Ce dernier avait alors souligné la difficulté à mettre en place une «union politique capable d'agir en tant qu'«acteur global» et en tant que «Commission géopolitique» sans être «autonome» (2). La Boussole Stratégique désigne directement la Chine et la Russie comme des États pouvant porter atteinte aux intérêts géostratégiques européens. Si la Chine est décrite à la fois comme un “partenaire en matière de coopération” et un “rival systémique” de l’UE, la Russie est ouvertement blâmée pour son invasion de l'Ukraine et d'autres actions allant à l’encontre de la sécurité européenne et mondiale. La Boussole rappelle qu’elle « viole de façon flagrante le droit international et les principes de la charte des Nations unies, et porte atteinte à la sécurité et à la stabilité européennes et mondiales (...) La Russie se projette également sur d'autres théâtres tels que la Libye, la Syrie, la République centrafricaine et le Mali et utilise les crises de manière opportuniste, notamment en recourant à la désinformation et à des mercenaires, comme le groupe Wagner. Tous ces développements constituent une menace directe et durable pour la sécurité européenne, à laquelle nous continuerons de faire face avec détermination. » (5). De son côté, la Chine, partenaire économique de l’UE est considérée comme une menace «dormante», qui pourrait, à l’avenir, porter atteinte aux intérêts européens.
La Boussole Stratégique de l’UE permet d’aborder les grands défis dans de multiples domaines (politiques) et dans différentes zones du monde qui concernent l'UE : le Moyen-Orient, l'Afrique du Nord, l'Afrique subsaharienne, l'Asie et le Caucase… Autant de régions où l'UE entretient des relations avec de nombreux pays dans presque tous les domaines, de l'aide au développement jusqu’au suivi des conflits, en passant par les accords bilatéraux. Dans les domaines qui font partie de la Boussole Stratégique, l'augmentation de la capacité militaire et de la coopération entre les États membres de l'UE demeurent néanmoins parmi les sujets les plus cités.
Le renforcement des capacités militaires par l'investissement dans l'industrie militaire défensive, l'autonomie décisionnelle et, en partie, l'autonomie militaire opérationnelle sont les autres points importants mentionnés dans le document de la stratégie Boussole. En ce qui concerne l'autonomie opérationnelle, il est important de noter que la Boussole Stratégique prévoit le développement d’une « capacité de déploiement rapide, permettant une force modulaire allant jusqu'à 5 000 militaires dans un environnement hostile » d'ici 2025 (5). Il s'agit d'une étape importante pour l'autonomie stratégique de l'UE, car elle pourrait signifier une UE « plus active » sur le terrain qu'auparavant, comme nous l'avons vu ces dernières années avec les opérations militaires de l'UE mandatées par l'ONU en Macédoine (2003), en République démocratique du Congo (2006) et plus récemment en République centrafricaine (2014-2015). En marge des dimensions dominantes de sécurité et de défense de la Boussole Stratégique, les thèmes adjacents tels que la cybersécurité, la finance et l'investissement en font également partie, même s'ils n'ont pas la même prééminence que les deux notions mentionnées ci-dessus.
La Boussole Stratégique, les États-Unis et la coopération transatlantique
Si la coopération avec les partenaires et voisins non-membres de l'OTAN est abordée, la complémentarité opérationnelle avec l'OTAN est le thème principal de la section du document consacrée à la coopération en raison de la nature générale du document sur l'autonomie stratégique. Cela suffit à expliquer pourquoi le principe du document et l'ambition de l'UE en matière de défense et de sécurité s’expriment par «l'autonomie stratégique» et non par «l'indépendance stratégique et défensive totale par rapport à d'autres entités telles que l’OTAN». Certains pensent que cette ambition de l'autonomie éloignerait les États-Unis de l'Europe, en particulier dans le cas d'une éventuelle élection de Donald Trump : « L'implication des États-Unis pourrait de toute façon diminuer si Donald Trump, un autre Trump ou tout autre trumpiste remporte les élections présidentielles américaines en 2024 (...) Le trumpisme et les sentiments isolationnistes et anti-européens qu'il représente ne peuvent donc pas être écartés.» (6).
De l'autre côté, l'un des principaux partisans de l'autonomie stratégique et de la réduction de la dépendance de l'UE à l'égard des États-Unis en matière de défense est le président français Emmanuel Macron. Lors de sa visite en Chine en 2023, le président français avait ouvertement soutenu l'idée de l'autonomie en évoquant un éventuel conflit entre la Chine et Taïwan : « L'Europe doit réduire sa dépendance à l'égard des États-Unis et éviter d'être entraînée dans une confrontation entre la Chine et les États-Unis au sujet de Taïwan. » (7). Si le Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, Josep Borrell, est un partisan de l'autonomie stratégique, comme Macron, et la définit comme une question de « vie ou de mort » à l'heure des bouleversements géopolitiques et de l'émergence de nouvelles puissances comme la Chine et l'Inde, il souligne également l'importance des États-Unis dans la défense de l'Europe et l'importance de travailler côte à côte au sein de l'OTAN, montrant le léger contraste entre les partisans de l'autonomie stratégique : « personne ne conteste le caractère vital de la relation transatlantique et personne ne préconise le développement d'une force européenne totalement autonome en dehors de l'OTAN, qui reste le seul cadre viable pour assurer la défense territoriale de l'Europe» (...) «dans cette perspective, un processus de survie politique. Dans un tel contexte, nos alliances traditionnelles restent essentielles. Mais elles ne suffiront pas. Comme les écarts de puissance se réduisent, le monde deviendra plus transactionnel et toutes les puissances, y compris l'Europe, auront tendance à l'être également. C'est une vérité incontournable». (2)
Bien que Macron et les partisans de l'autonomie stratégique soient ambitieux dans leurs objectifs, celle-ci demeure l’expression d’un projet de long-terme. Les documents indiquent un long délai pour atteindre les différents objectifs fixés par la Boussole, allant de 2025 à 2030 dans certains domaines.
Malgré une volonté du côté de l'UE pour la réalisation de l’autonomie stratégique , le rôle de l’Union Européenne et de l’OTAN dans la défense territoriale de l’Europe restent le même à l’heure actuelle. Les experts ont examiné la répartition des tâches entre l'OTAN et l'UE en matière de défense et de sécurité en comparant la «Boussole Stratégique» de l'UE et le «Concept Stratégique» de l'OTAN, tous les deux publiés en 2022. La Boussole stratégique laisse la défense territoriale à l'OTAN en déclarant que « les engagements et la coopération dans ce domaine restent conformes aux engagements pris au sein de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord, qui demeure, pour ses États membres, le fondement de leur défense collective et le forum de sa mise en œuvre. » (5) Zima et Biscop ont exprimé leurs opinions dans le même sens, à savoir que l'OTAN serait l'entité principale pour assurer la défense territoriale de l'Europe. Zima indique que « l’élection à la présidentielle américaine de Donald Trump avait suscité des craintes en Europe sur l’engagement américain à participer activement à la défense territoriale de l’Europe. Pour certains États de l'UE, ceux d'Europe centrale et du Nord notamment, l'OTAN reste la seule organisation capable d'assurer efficacement la défense territoriale. Doter l'UE d'une telle capacité reviendrait à une coûteuse et peu efficiente duplication des tâches et des moyens (8). De fait, la défense territoriale est toujours le fait de l'OTAN et repose également sur le lien transatlantique. » (10). Plutôt, la répartition des missions et des activités dans le domaine militaire entre l’UE et l’OTAN pourrait prendre d’autres formes ; comme celle du d’un «concordat» dans lequel les capacités militaires européennes seraient surtout mobilisées sur des théâtres d’opérations extérieurs : « A la tête de la défense territoriale, l’OTAN pourrait être conduite à « abandonner son zèle missionnaire ». L’autre partie de ce « concordat », l'UE et ses États membres, pourraient prendre la direction des opérations expéditionnaires, l'OTAN jouant un rôle de soutien. »(6). Très prospectif, ce scénario supposerait naturellement des ajustements et une réorientation stratégique importante du positionnement de plusieurs Etats au sein de l’alliance atlantique ; et notamment les Etats-Unis.
Toujours en ce qui concerne la convergence des deux documents publiés en 2022 par l'UE et l'OTAN, on observe une certaine cohérence dans les lignes générales, identifiant des points communs à traiter: «la boussole de l'UE et le concept de l'OTAN sont largement convergents dans leurs perspectives, notamment parce que les deux organisations partagent la même géographie, les mêmes membres, les mêmes intérêts et les mêmes valeurs »(11). Et d’ailleurs, la convergence entre les deux entités pourrait être poussée encore plus loin, dans la perspective de l’établissement d’un «concordat»: «La troisième partie du concordat est que les «Alliés et Partenaires de l'UE» adoptent un processus unique de planification de la défense axé sur un ensemble unique de forces. L'OTAN et l'UE doivent imbriquer leurs plans de défense, et les «Alliés et Partenaires de l'UE» doivent utiliser la PESCO (12) comme instrument central pour construire un ensemble de forces à spectre complet qui réponde à tous leurs besoins.» (6) Ces idées et documents montrent également que l'autonomie stratégique est compatible avec l'OTAN et que la coopération avec l'OTAN est une nécessité pour l'UE afin de défendre ses frontières, tandis que tout autre arrangement entre les entités ne fera que contribuer à la vision stratégique de la coopération au sein de l'Alliance transatlantique.
Conclusion et perspectives d'avenir
En conclusion, l'UE, jusqu'à ce qu'elle se dote des capacités nécessaires pour défendre le territoire européen, est cantonnée à un rôle secondaire dans la défense de son territoire. Alors que la complémentarité et la coopération avec l'OTAN et les États-Unis ont été soulignées à maintes reprises, on peut se demander comment la place des États européens pourrait être revalorisée au sein de l’alliance vis-à-vis du partenaire américain. En effet, de nombreuses questions se posent quant à la capacité de l'UE et de ses États membres à s'unir pour créer une industrie de défense « européenne », à travailler ensemble dans le cadre de stratégies différentes et à bâtir une Union plus autonome dans les domaines de la défense et de la sécurité. En outre, alors que les deux feuilles de route stratégiques différentes sont assez compatibles dans leurs généralités, les intérêts de Washington et de Bruxelles pourraient ne pas coïncider à l'avenir avec la dissémination des États-Unis, avec ou sans Trump. l'UE doit poursuivre ses objectifs dans le cadre de la Boussole Stratégique et prendre des mesures telles que le développement d'une industrie de défense européenne normalisée. Howorth considère le renforcement de l'autonomie stratégique de l'UE comme une opportunité « win-win » pour les États-Unis et l'UE, qui pourraient vouloir poursuivre des intérêts géopolitiques différents, avec une coopération continue entre les deux parties : « L'Europe n'a pas besoin de deux entités importantes en matière de sécurité dans le même espace. (...) Il semble donc logique que l'UE relève le défi américain et qu'elle prenne progressivement l'initiative de relever ses propres défis régionaux (...). Les Etats-Unis peuvent continuer à soutenir la politique de sécurité de l'UE avec des outils essentiels tels que le renseignement, la logistique, le transport, le commandement - contrôle, mais seulement à titre temporaire, le temps que l'Europe acquière l'expérience et la confiance nécessaires pour relever les défis futurs. (...) (14) Une telle évolution servirait grandement les intérêts des Etats-Unis : avoir un partenaire compétent, mûr et autonome avec lequel affronter les défis mondiaux du XXIème siècle ». (15). L'avenir de l'autonomie stratégique se décidera en fonction de tous ces aspects et des événements futurs et il ne fait aucun doute que si l'UE y parvient, nous témoigneront d'une évolution de la situation géopolitique mondiale, de la diplomatie et de l'équilibre des pouvoirs.
1- DAMEN, Mario, 2022. EU strategic autonomy 2013-2023: From concept to capacity [en ligne], European Parliamentary Research Service, pp. 1-2. [Consulté le 14 Mai 2024]. Disponible à l’adresse: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/733589/EPRS_BRI(2022)733589_EN.pdf
2- BORRELL, Josep, 2020. Why European strategic autonomy matters. HR/VP Blog . [en ligne]. 3 Décembre 2020. [Consulté le 26 Avril 2024]. Disponible à l’adresse: https://www.eeas.europa.eu/eeas/why-european-strategic-autonomy-matters_en
3- HAYDEN, Jones, WARD, Myah and CIENSKI, Jan, 2024. Trump says he would ‘encourage’ Russia to attack NATO allies who don’t pay up. POLITICO. [en ligne]. 11 Février 2024. [Consulté le 26 Avril 2024]. Disponible à l’adresse: https://www.politico.eu/article/trump-says-he-would-encourage-russia-to-attack-nato-members-that-dont-pay-enough/
4- On peut évoquer ici que l'UE soutient un « modus operandi » de libéralisme, parmi d'autres théories de relations internationales de ce fait ; s'opposant au point de vue réaliste.
5- THE EUROPEAN EXTERNAL ACTION SERVICE, 2022. Une boussole stratégique en matière de sécurité et de défense, pp. 7-19.. [en ligne]. 4 Mai 2022. [Consulté le 26 Avril 2024]. Disponible à l’adresse: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7371-2022-COR-1/fr/pdf.
6- BISCOP, Sven , 2021. EU and NATO Strategy: A Compass, a Concept, and a Concordat. EGMONT Royal Institute for International Relations. Mars 2021, pp. 2-6.
7- ANDERLINI, Jamil and CAULCUTT, Clea, 2023. Europe must resist pressure to become ‘America’s followers,’ says Macron. POLITICO. [en ligne]. 9 Avril 2023. [Consulté le 27 Avril 2024]. Disponible à l’adresse: https://www.politico.eu/article/emmanuel-macron-china-america-pressure-interview/
8- Il est important de rappeler que selon les données de l'Institut international de recherche sur la paix de Stockholm (SIPRI) dans la base de données de la Banque mondiale de 2022, les États-Unis ont des dépenses militaires de 894,6 milliards de dollars, tandis que les 27 membres de l'UE combinés ont des dépenses de 258,3 milliards de dollars (9).
9- World Bank Open Data, 2022. World Bank Open Data. [en ligne]. [Consulté le 30 Avril 2024]. Disponible à l’adresse: https://data.worldbank.org/indicator/MS.MIL.XPND.CD?end=2022&locations=US-EU&start=1960&view=chart
10- ZIMA, Amélie, 2023. La Boussole stratégique de l’UE et le concept stratégique de l’OTAN : un rendez-vous manqué ? In : Annuaire français de relations internationales. [en ligne]. Éditions Panthéon-Assas. p. 708. [Consulté le 27 Avril 2024]. Disponible à l’adresse: http://dx.doi.org/10.3917/epas.ferna.2023.01.0695
11- BORGES DE CASTRO, Ricardo and BARBOSA LOBO, Rita , 2022. A compass and a concept: A guide to the EU and NATO strategic outlooks. Transatlantic Policy Quarterly. 23 Septembre 2022. Vol. 21, n° 2, p. 128.
12- PESCO est «un processus structuré pour renforcer la coopération dans le domaine de la défense introduite par le traité de Lisbonne. L’objectif principal est de renforcer les capacités de l’UE à assurer la sécurité en regroupant les ressources des États membres. La participation des États membres est facultative mais une fois impliqués, ces derniers doivent prendre des engagements contraignants.»
13- LE PARLEMENT EUROPÉEN, 2017. PESCO : comment rendre la défense européenne plus efficace ? . Thèmes | Parlement européen. [en ligne]. 11 Décembre 2017. [Consulté le 27 Avril 2024]. Disponible à l’adresse: https://www.europarl.europa.eu/topics/fr/article/20171208STO89939/pesco-comment-rendre-la-defense-europeenne-plus-efficace ].
14- Même si la puissance individuelle des États membres de l'UE, tels que l'Italie et la France, est classée 10e et 11e dans le classement de la puissance militaire de Global Firepower en 2024 (15), nous abordons le sujet du côté de l'UE dans son ensemble et de son autonomie stratégique.
15- GLOBAL FIREPOWER, 2024. 2024 Military Strength Ranking. Global Firepower. [en ligne]. 2024. [Consulté le 22 Mai 2024]. Disponible à l’adresse: https://www.globalfirepower.com/countries-listing.php
16- HOWORTH, Jolyon, 2019. Strategic Autonomy and EU-NATO Cooperation: A Win-Win Approach. L’Europe en Formation. 20 Décembre 2019. Vol. n° 389, n° 2, p. 102. DOI 10.3917/eufor.389.0085.
